A Evolução da Administração Pública e a Reforma do Estado

Antes de estudarmos a Evolução da Administração Pública precisamos conhecer quais são os Modelos.

Os três modelos típicos de estruturas administrativas são: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. É importante ter em mente que as estruturas podem estar presentes simultaneamente na Administração Pública. No Brasil, verificamos a predominância do modelo Gerencial, apesar de haver traços profundos dos demais modelos em todos os entes da Federação.

Administração patrimonialista

A administração patrimonialista é fundamentada nos modelos de Estados Absolutistas originados na Europa feudal entre os séculos XV e XVIII e foi usado no Brasil durante o tempo colonial. Nesse sistema, quem estava no poder fazia o que queria, sem ser controlado por leis ou outras pessoas.

O governo funcionava como se fosse parte dos bens de quem estava no poder, ou seja, as coisas públicas se misturavam com as coisas pessoais dos governantes. Era comum as pessoas trocarem favores (clientelismo), darem empregos para amigos ou parentes (nepotismo) e até praticarem corrupção.

Esse modelo de governo é típico de países que não são democráticos. Embora o Brasil tenha mudado, ainda existem práticas parecidas que a sociedade precisa combater.

Administração Burocrática

O modelo burocrático, criado por Max Weber no final do século XIX, surgiu como uma resposta ao crescimento do capitalismo e da democracia. Ele foi pensado para combater a corrupção e o nepotismo do sistema patrimonialista, onde as pessoas no poder misturavam as coisas públicas com as suas próprias.

No Brasil, esse modelo começou a ser aplicado na década de 1930, durante o governo de Getúlio Vargas, com a primeira Reforma Administrativa. Foi quando criaram o DASP (Departamento de Administração do Serviço Público).

Esse modelo funciona com base em regras e leis, separando o que é do governo do que é pessoal. A ideia é fazer com que o governo funcione de forma mais eficiente, profissional e sem favoritismo, aproximando-se da abordagem Clássica das Teorias de Administração.

São características que podemos relacionar à administração burocrática:

• Hierarquia verticalizada e rígida (centralizada);
• Impessoalidade nas relações (isonomia);
• Controle dos processos a priori (prévio);
• Foco nas normas e regulamentos (legalidade);
• Padronização e previsibilidade de procedimentos;
• Comunicação formal;
• Racionalidade;
• Enfatiza a eficiência dos processos;
• Profissionalização técnica;
• Meritocracia;
• Especialização da administração;
• Autorreferente (se concentra no processo em si e não no resultado)

Embora o modelo burocrático seja frequentemente associado à lentidão e ineficiência, é importante ter cuidado em provas, pois essas são consideradas disfunções (defeitos) do modelo.

Em teoria, o modelo burocrático busca o máximo de eficiência, mas na prática acabou trazendo várias desvantagens, como a própria ineficiência:

• Resistência às mudanças;
• Apego às regras e regulamentos;
• Rigidez e falta de inovação;
• Dificuldade no atendimento ao público;
• Excesso de formalização;
• Fracas relações interpessoais;
• Lentidão nos processos;
• Exibição de sinais de Autoridade.

Administração Gerencial

O modelo de Administração Pública Gerencial começou no Reino Unido em 1979 e chegou ao Brasil na década de 1990. Ele foi criado como uma resposta à crise do modelo burocrático e às novas necessidades da sociedade. Esse modelo é chamado de Nova Gestão Pública (New Public Management).

Diferente do modelo antigo, que focava em seguir processos, o modelo gerencial coloca mais atenção nos resultados, ou seja, no que é entregue aos “clientes” (os cidadãos). Ele também busca usar as melhores ideias do setor privado no setor público.

A ideia principal era reduzir os custos e melhorar a qualidade dos serviços públicos, por meio de medidas específicas para alcançar esses objetivos:

• Estruturas descentralizadas com redução das atividades estatais;
• Aumento de parcerias com organizações do setor privado;
• Ênfase em contratos de gestão;
• Criação de agências executivas e agências reguladoras;
• Maior autonomia gerencial e financeira;
• Controle “a posteriori” dos resultados.

É importante ter em mente que o modelo gerencial não rompeu com o modelo Burocrático, já que manteve alguns de seus princípios e boas práticas, como a meritocracia, impessoalidade, legalidade, avaliação e recompensa pelo desempenho, estrutura de carreira e capacitação. Sendo assim, o modelo Gerencial é considerado a evolução do anterior.

A Evolução da Administração Pública no Brasil

Até o governo de Getúlio Vargas, a administração pública brasileira era marcada pelo patrimonialismo e clientelismo, com o poder político concentrado nas mãos de grupos elitistas, principalmente de Minas Gerais e São Paulo.

Após a revolução de 1930, uma nova classe assumiu o controle do governo federal, com grande destaque para a influência de diversos setores das forças armadas.

O país enfrentava uma grave crise econômica, já que a sua principal atividade econômica, a produção de café, havia sido grandemente afetada pela queda no mercado internacional após o colapso da Bolsa de Nova York no ano de 1929. Sem as receitas do café, o Brasil enfrentava dificuldades para financiar as importações necessárias para atender à demanda da sociedade.

O governo de Getúlio Vargas buscou fechar a economia e encontrar alternativas, focando no mercado interno com incentivos à industrialização e à modernização do Estado. Os empresários brasileiros foram então incentivados a investir, já que o mercado interno foi protegido da concorrência internacional e os consumidores tinham acesso limitado aos produtos estrangeiros.

Com o avanço da industrialização, houve também um crescimento da população urbana de trabalhadores, trazendo novos “atores” para o cenário político.

O governo de Getúlio Vargas iniciou seu governo retirando poder dos estados e centralizando-o na União.

O governo federal então adotou uma postura mais ativa na economia, deixando de ser apenas um observador para se tornar um agente promotor do desenvolvimento. As soluções foram o protecionismo e a intervenção econômica.

No entanto, para fazer isso, foi necessário reformar o Estado, já que o antigo modelo patrimonialista não servia mais para uma economia em industrialização.

Nesse contexto, foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil em 1936, que em 1938 se transformou no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).

De acordo com Lustosa:

“O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União.”

Foi uma reforma ambiciosa, que tinha como modelo a Burocracia profissional de Weber. Segundo Lustosa foi a primeira tentativa sistemática de superar o modelo patrimonialista que tivemos na administração pública brasileira:

“A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento…”

Os principais objetivos do DASP eram:

• A racionalização de métodos, processos e procedimentos;
• A definição da política de recursos humanos, de compra de materiais e finanças
• Centralização e reorganização da administração pública federal.

Os princípios da Administração Científica, de Frederick Taylor, foram utilizados para “nortear” a padronização e divisão do trabalho, bem como a profissionalização dos servidores.

A Atuação do DASP ocorreu em três dimensões diferentes:

Criação de órgãos formuladores de políticas públicas, como os conselhos, que seriam responsáveis por formar consensos dentro da sociedade sobre diversos temas;

Expansão de órgãos da administração direta, como ministérios e agências de fiscalização (neste governo foram criados ministérios como o do Trabalho);

Expansão das atividades empresariais do Estado, com a criação de empresas estatais, fundações públicas, sociedades de economia mista e autarquias (CSN é um exemplo de companhias que foram criadas nesta época).

Em resumo: 

O DASP foi o órgão responsável por planejar e implementar as mudanças na administração pública durante o período. No entanto, essas reformas não atingiram toda a administração pública.

Para algumas carreiras, foram introduzidos concursos públicos, promoções por mérito e salários justos. Já nas carreiras de nível mais baixo, continuaram práticas patrimonialistas e clientelistas, com nomeações políticas, salários defasados e promoções baseadas apenas no tempo de serviço.

Assim, a burocracia coexistia com o patrimonialismo.

O DASP também trouxe a ideia de planejamento para o orçamento público, transformando-o de uma simples lista de despesas e receitas em uma ferramenta para o Estado atuar de forma mais ativa no desenvolvimento econômico.

Com a saída de Vargas do poder em 1945, o DASP perdeu parte de sua força modernizadora e passou a desempenhar funções mais rotineiras. Embora a reforma não tenha sido concluída, também não foi revertida.

Segunda Reforma Administrativa – Decreto–Lei nº 200/67 – Reforma Militar

Durante a ditadura militar, a administração pública passou por novas transformações e três aspectos podem ser ressaltados nessa época:

• a ampliação da função econômica do Estado com a criação de várias empresas estatais;
• a facilidade de implantação de políticas, em decorrência da natureza autoritária do regime;
• e o aprofundamento da divisão da administração pública, mais especificamente através do Decreto-Lei 200/67, que distinguiu claramente a Administração Direta (exercida por órgãos diretamente subordinados aos ministérios) da indireta (formada por autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista).

O PND

Em 1979, foi instituído o Programa Nacional de Desburocratização (PND), ainda no período militar, que tinha como objetivo aumentar a eficiência administrativa por meio do aperfeiçoamento dos processos e economia de custos.

A reforma do período militar – que atingiu bons índices de modernização – também teve como pontos importantes a padronização e normatização nas áreas de pessoal, compras e execução orçamentária, estabelecendo ainda cinco princípios estruturais da administração pública: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competências e controle.

Entretanto, a reforma proposta pelo Decreto-Lei 200/67 não conseguiu mudar o sistema burocrático e ineficiente da Administração Direta. Ela também não conseguiu superar a tradição patrimonialista do sistema político, permitindo a contratação sem concurso para a Administração Indireta, o que acabou aumentando o nepotismo.

A Nova Constituição

A nova Constituição da República Federativa do Brasil (CF/88) voltou a fortalecer a Administração Direta instituindo regras iguais as que deveriam ser seguidas pela administração pública indireta, principalmente em relação à obrigatoriedade de concursos públicos para investidura na carreira (o que diminuiu a política clientelista) e aos procedimentos de compras públicas.

Por outro lado, é considerado um retrocesso administrativo, pois consolidou regras rígidas do modelo burocrático, através da centralização administrativa, engessando tanto a Administração Direta como a Indireta. Assim, a CF/88 é vista por autores como um “regresso burocrático”.

Governo Collor

Essa etapa da administração pública brasileira é marcada pelo desmonte da máquina administrativa pelo governo Collor – sem nenhum planejamento –, sob o argumento de que os servidores públicos eram verdadeiros “marajás”. Pouco tempo depois da posse, o governo promoveu a extinção de milhares de cargos de confiança, a reestruturação e a extinção de vários órgãos, a demissão de outras dezenas de milhares de servidores sem estabilidade e tantos outros foram colocados em disponibilidade.

Segundo estimativas, foram retirados do serviço público, num curto período e sem qualquer planejamento, cerca de 100 mil servidores. Tais fatos resultaram numa avalanche de processos judiciais que perduram até hoje, tendo a maior parte dos servidores conseguido retornar ao serviço público.

Terceira Reforma Administrativa – Reforma Gerencial

A chamada terceira reforma administrativa foi o ícone do governo de Fernando Henrique Cardoso em relação à administração pública brasileira. Inserida no contexto da reforma do Estado e capitaneada por Luis Carlos Bresser-Pereira à frente do recém-criado Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), a chamada reforma gerencial teve como instrumento básico o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que visava à reestruturação do aparelho do Estado para combater, principalmente, a cultura burocrática.

O Plano Diretor (PDRAE) promoveu a gestão focada em resultados, deu mais autonomia administrativa, aumentou a transparência e a prestação de contas (accountability), com maior responsabilização dos gestores. Além disso, realizou privatizações, descentralizou os serviços sociais e assumiu um papel mais regulador, criando agências executivas e reguladoras.

O PDRAE distinguiu o aparelho do estado em quatro setores: “núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado”.

Foram criadas as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público (OSCIPs), transferindo para o setor público não-estatal serviços de interesse coletivo, através de um programa de “publicização”, que segundo o PDRAE (1995) é:

“a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.”

Questão FGV – 2022 – Analista Legislativo – Senado Federal

A evolução dos modelos de Administração Pública reflete as mudanças no ambiente social e econômico e a tentativa de superação dos limites dos modelos precedentes. Esta evolução pode ser caracterizada pelo surgimento de um modelo racional-legal, também conhecido como modelo burocrático, em oposição ao chamado patrimonialismo, e sua evolução em direção a modelos pós-burocráticos.

No caso brasileiro, a principal iniciativa de introdução de modelo pós-burocrático remonta à chamada reforma gerencial, uma aplicação dos princípios da nova Administração Pública que foi apresentada de forma estruturada no plano diretor de reforma do estado, proposto por Bresser-Pereira em 1995.

Mesmo associados a períodos históricos específicos e a princípios administrativos distintos, traços desses modelos coexistem e essa situação configura boa parte das peculiaridades e dos desafios ainda colocados ao gestor público brasileiro.

Considerando a Administração Pública brasileira, relacione o Modelo Burocrático (racional-legal) e o Modelo Gerencial (pós-burocrático) às características listadas a seguir.

1. Modelo Burocrático
2. Modelo Gerencial

( ) foco em uma gestão flexível com ênfase nos resultados.
( ) foco em serviços públicos mais qualificados e com custo menor para o cidadão visto como um cliente.
( ) divisão do trabalho, especialização e profissionalização dos servidores públicos.
( ) foco no papel regulador do Estado com descentralização da gestão de atividades consideradas não exclusivas do Estado e adoção de práticas de gestão oriundas da iniciativa privada.
( ) rotinas e procedimentos baseados em normas e impessoalidade nas relações profissionais.

Assinale a opção que indica a relação correta, na ordem apresentada.

A – 2, 2, 2, 1 e 1
B – 1, 2, 2, 1 e 2
C – 1, 1, 1, 2 e 2
D – 2, 1, 2, 2 e 1
E – 2, 2, 1, 2 e 1

Resposta Correta: Letra E

O enunciado diz : considerando a Administração Pública brasileira, relacione o Modelo Burocrático (racional-legal) e o Modelo Gerencial (pós-burocrático) às características …

O Modelo Burocrático surgiu justamente como uma solução mais adequada e racional para a falta de profissionalização e impessoalidade do patrimonialismo. Já o Modelo Gerencial foi uma evolução do modelo burocrático e busca promover maior flexibilidade ao gestor, tirando o foco do controle excessivo de procedimentos para o controle de resultados.

Questão CEBRASPE (CESPE) – 2014 – Agente de Polícia Federal

A respeito da evolução da administração pública no Brasil após 1930, julgue o item seguinte.

A Constituição Federal de 1988 (CF) rompeu com o retrocesso burocrático que até então prevalecia, ao conceder autonomia ao Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos e proporcionar flexibilidade operacional aos entes da administração indireta.

C – Certo
E – Errado

Resposta: ERRADO

Do ponto de vista da administração, a transição do regime militar para o regime democrático representa um retrocesso para a gestão pública. Como consequência desse momento, temos a promulgação da Constituição de 1988, priorizando-se o fortalecimento de uma administração direta em detrimento da administração indireta. Assim, a promulgação da Constituição de 1988 representou um claro retrocesso nas tentativas de implementar o modelo gerencial no país.